Sentencia A. 285/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-285/25

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Marco normativo y jurisprudencial

 

IMPEDIMENTOS-Finalidad

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

FUNCIONES A CARGO DEL SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPUBLICA-Naturaleza y alcance

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

AUTO 285 DE 2025

Referencia: expediente D-15542

 

Asunto: impedimento presentado por el procurador general de la Nación

 

Magistrado sustanciador:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el procurador general de la Nación, quien solicitó ser relevado del deber de rendir concepto en el presente proceso de constitucionalidad.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   El 2 de octubre de 2023, el ciudadano Everaldo Lamprea Montealegre presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012.

 

2.   Mediante comunicación del 27 de octubre de 2023, previo sorteo realizado por la Sala Plena el día 24 del mismo mes y año, el expediente fue enviado al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para que impartiera el trámite correspondiente. No obstante, el 7 de noviembre de 2023, la magistrada presentó, ante la Sala Plena, un impedimento para conocer el asunto, el cual fue aceptado en la sesión virtual del 15 de noviembre de 2023. A su vez, en constancia de la misma fecha, el expediente pasó al despacho del magistrado ponente.

 

3.   Por Auto del 4 de diciembre de 2023, el despacho sustanciador inadmitió la demanda^[1].

 

4.   Dentro del término para corregirla, el 12 de diciembre de 2022 el actor presentó un escrito de subsanación^[2]. Por Auto del 19 de enero de 2024, el despacho sustanciador admitió la demanda por el cargo denominado “configuración de una potencial omisión legislativa relativa en relación con los ingredientes normativos imperativos que deberían ser definidos para satisfacer el principio de la autonomía de las entidades territoriales y el criterio de sostenibilidad fiscal en una dimensión sustancial”^[3].

 

5.   Por Auto 1271 del 25 de julio de 2024, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del expediente D- 15542, desde el Auto admisorio de la demanda de fecha 19 de enero de 2024, inclusive^[4]. La Sala Plena estableció que “la caracterización de un único cargo en el auto admisorio de la demanda, bajo la denominación omisión legislativa relativa, no permitió identificar la naturaleza autónoma de la acusación que, por la infracción de la autonomía territorial, fue propuesta por el demandante”. Según la Corte “[e]llo incidió en las posibilidades de la ciudadanía y de las instituciones para participar efectivamente en el proceso respecto de esa acusación”^[5].

 

6.   Dando cumplimiento a lo dispuesto en el Auto 1271 del 25 de julio de 2024, mediante Auto del 9 de octubre de 2024, el despacho sustanciador admitió la demanda de la referencia -por el cargo relativo al posible desconocimiento de la autonomía territorial-[6]. Para el demandante, el legislador intervino en la destinación de los recursos endógenos de las entidades territoriales sin cumplir con las condiciones que establece la jurisprudencia constitucional para ello. El ciudadano advirtió que la intervención en las rentas o los ingresos endógenos de las entidades territoriales se encuentra permitida cuando: (i) la Constitución lo ordena o autoriza expresamente; (ii) resulta precisa para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa; y (iii) las condiciones sociales y la naturaleza de la medida lo exijan por trascender el ámbito simplemente local o regional. Sostuvo que, en cualquiera de las tres situaciones descritas, el legislador puede intervenir cuando la medida satisfaga un juicio de proporcionalidad.

 

7.   No obstante, según el actor, la decisión del legislador no cumplió con dichos requerimientos cuando ordenó a las entidades territoriales, a través del parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, garantizar la seguridad social de los ediles con cargo a su presupuesto porque: (i) la Constitución no autoriza ni ordena expresamente asumir a las entidades territoriales el pago de seguridad social de los ediles; (ii) la norma demandada no tiene como fin proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa; y (iii) el pago de seguridad social a los ediles es un asunto que no excede el ámbito municipal.

 

8.   En el Auto del 9 de octubre de 2024 también se ordenó la práctica de pruebas[7]. Asimismo, dispuso comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República y a los ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Interior. De igual forma, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privadas^[8]. Por último, dispuso correr traslado a la entonces procuradora general de la Nación para que rindiera concepto.

 

9.   Una vez recibidas y valoradas las pruebas ordenadas, por Auto del 21 de noviembre de 2024, el despacho del magistrado ponente ordenó continuar con el proceso.

 

10.        El 17 de enero de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho sustanciador un escrito presentado por el procurador general de la Nación en el que manifestó su impedimento para rendir concepto en el proceso de la referencia. Esto al considerar que se encontraba incurso en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional porque “particip[ó] de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo, en ejercicio de las funciones de [su] otrora condición de secretario general del Senado de la República”[9]. Refirió que dicha participación se evidenciaba en las gacetas del Congreso 603 de 2015, 362 de 2016, 91 de 2017 y 1128 de 2019.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.   Competencia

 

11.   De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta corporación, la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por los magistrados del tribunal, los conjueces, el procurador y el viceprocurador general de la Nación[10]. Estos dos últimos, respecto del ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.

 

2.   Marco normativo y jurisprudencial de los impedimentos presentados por el procurador general de la Nación en procesos de constitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia

 

12.   El régimen de impedimentos y recusaciones en los procesos de constitucionalidad se encuentra regulado en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991. Los artículos 25 y 26 de la referida normatividad establecen como causales las siguientes: i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición objeto de control constitucional; ii) haber intervenido en su expedición; iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; iv) tener interés en la decisión y v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.

 

13.   La Corte ha sostenido que las anteriores causales deben ser aplicadas al procurador general de la Nación en virtud de lo establecido en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución. Lo anterior, porque una de sus funciones principales es la de “representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución, por lo que resulta razonable que se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control”[11]. Al respecto, señaló:

 

“Esta función exige, por tanto, de una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta funcionalmente comparable a la exigida a los juzgadores. Este razonamiento explica la extensión del régimen de inhabilidades e incompatibilidades a la función por él desempeñada en el proceso de inconstitucionalidad. Esta línea de razonamiento ha sido claramente avalada por la práctica, tanto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia como de la actual Corte Constitucional. La Corte Constitucional, en aras de la transparencia e imparcialidad en la toma de sus decisiones, ha aceptado esta interpretación de la Procuraduría General de la Nación y ha aceptado con anterioridad los impedimentos presentados dentro del marco del régimen dispuesto por el Decreto 2067 de 1991”[12].

 

14.   En todo caso, esta corporación ha precisado que las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados no son aplicables con la misma extensión ni rigor al procurador general de la Nación. Lo anterior, por cuanto “(i) el Procurador no interviene en la decisión; (ii) su concepto no es vinculante para la Corte, a pesar de su importancia en el proceso participativo y deliberativo en el marco de los procesos de constitucionalidad y (iii) dicho régimen no está previsto expresamente para analizar la facultad de conceptuar del Procurador General de la Nación en el trámite constitucional”[13].

 

15.   La jurisprudencia constitucional ha sido clara al sostener que las causales de impedimento y recusación fueron establecidas con el fin de garantizar la independencia e imparcialidad en los procesos judiciales. Estos atributos esenciales de la administración de justicia “se traducen en un derecho subjetivo de los ciudadanos en la medida que forman parte del debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre Derechos Humanos aprobados por el Estado colombiano”[14].

 

16.   Por eso, con el fin de velar por el cumplimiento de ambos pilares de la administración de justicia, dichas causales son taxativas, tienen carácter excepcional y son de interpretación restrictiva[15]. Al respecto, la Corte ha indicado que los impedimentos y las recusaciones “no son una facultad omnímoda, arbitraria o caprichosa, dado que se fundan en causales taxativas, que se interpretan de manera restringida, con la finalidad de evitar limitaciones excesivas y desproporcionadas al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia”[16].

 

17.   Para determinar si un impedimento se encuentra fundado, la Corte Constitucional ha explicado que se debe verificar la existencia de una relación inescindible de correspondencia y pertinencia entre los hechos manifestados y las causales taxativas de impedimento invocadas. Por lo tanto, la procedencia depende de la concurrencia de “razones fundadas que comprometen seriamente la imparcialidad en el ejercicio de su función jurisdiccional, la cual se ve alterada por motivos ajenos o externos al proceso”[17].

 

18.   Sobre este punto, la jurisprudencia ha señalado que la finalidad de los impedimentos es darle la posibilidad al funcionario de separarse del conocimiento del asunto cuando considere que existen motivos fundados que comprometan seriamente la imparcialidad de su juicio. Por lo tanto, la prosperidad del impedimento invocado depende de la suficiencia y solidez de los argumentos que demuestren “una relación inescindible de correspondencia y pertinencia entre los hechos manifestados por el juez constitucional y las causales taxativas de impedimento que son invocadas”[18].

 

19.   En cuanto a la interpretación restrictiva a la que se hace referencia, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia señaló que bajo los criterios de taxatividad y certeza que fundamentan las causales de impedimento, se encuentran prohibidas las interpretaciones análogas o extensivas, cuya intención sea la de apartarse del proceso por razones caprichosas o aisladas de los presupuestos que el legislador contempló como transgresoras del principio de imparcialidad. Sobre este punto, explicó:

 

“[E]n materia de impedimentos y como pacíficamente lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte, rige el principio de taxatividad de sus causales. En virtud de ese postulado, solo es procedente separar a un funcionario del conocimiento del proceso en los casos y por los motivos expresamente establecidos en la ley aplicable. En contraste, no es admisible acudir en tales casos a reglas de analogía o a la extensión en su aplicación. (…)

 

Así pues, las causas que dan lugar a separar del conocimiento de un caso determinado a un juez o magistrado no pueden deducirse por analogía, ni ser objeto de interpretaciones subjetivas. Se trata de reglas con carácter de orden público, fundadas en el convencimiento del legislador de que son éstas y no otras las circunstancias fácticas que impiden que un funcionario judicial conozca de un asunto, porque de continuar vinculado a la decisión podría comprometer la garantía de independencia de la administración de justicia y quebrantar el derecho fundamental de los asociados a obtener un fallo proferido por un tribunal imparcial”[19] (negrillas fuera del texto original).

 

20.   En definitiva, la función constitucional a cargo del procurador general de la Nación prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución debe ejercerse con imparcialidad y transparencia. Para garantizar estos pilares de la administración de justicia, particularmente en los procesos de constitucionalidad, fueron establecidas las causales de impedimento y recusación en el Decreto 2067 de 1991 que le son aplicables a dicho funcionario debido a la función por este desempeñada en los procesos de tal naturaleza. Sin embargo, el análisis sobre la configuración de alguna de las causales previstas en la norma debe atender a los criterios de taxatividad, excepcionalidad e interpretación restrictiva.

 

3.   La causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional. Reiteración de jurisprudencia

 

21.   En diferentes oportunidades la Sala Plena de la Corte se ha pronunciado sobre la causal de impedimento referente a haber intervenido en la expedición de la norma demandada.

 

22.   Sobre el particular indicó que se trata de una causal objetiva, es decir, el examen sobre su configuración no tiene como punto de partida un juicio de valor, sino la ocurrencia de un hecho concreto y objetivo[20]. Además, explicó que se configura cuando “se demuestra plenamente que existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control”[21]. Por lo tanto, excluye “aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo”^[22].

 

23.   En el Auto 191 de 2025[23], la Corte reiteró y sintetizó los eventos en los que se han aceptado los impedimentos presentados por el procurador general con fundamento en la referida causal. Esto cuando se ha comprobado:

 

(i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo^[24];

 

(ii) su participación en la redacción de la norma^[25];

 

(iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta^[26];

 

(iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma objeto de control constitucional^[27].

 

(v) en calidad de ministro, sancionó el texto de la norma acusada[28];

 

(vi) en ejercicio de ese mismo cargo, participó en la elaboración, negociación, trámite y suscripción del tratado objeto de control constitucional[29]; y

 

(vii) intervino en las audiencias públicas celebradas por el Congreso de la República durante el trámite legislativo[30].

 

24.   Esta corporación ha mencionado que los anteriores supuestos “no excluyen otras intervenciones durante el trámite legislativo que configurarían la causal señalada”[31] debido a que la causal de haber intervenido en la expedición de la norma “se presenta cuando, de manera objetiva, la autoridad concernida participa en cualquiera de las etapas de formación de la norma demandada, al margen de la forma, magnitud o contenido de la intervención”[32].

 

25.   Sin embargo, como lo puso de presente la Sala Plena en el Auto 191 de 2025, las anteriores consideraciones no han sido relevantes al momento de resolver los impedimentos presentados bajo la referida causal. Esto es así porque, en aquellas providencias en las que se hizo referencia a la ausencia de distinción sobre la amplitud de la participación del procurador, se acreditó que su participación en el trámite legislativo no fue circunstancial o irrelevante. A continuación, la Sala presenta algunos ejemplos:

 

26.   Auto 418 de 2017. La Corte aceptó el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto sobre el control automático del Acto Legislativo 01 de 2017[33]. Encontró que el funcionario realizó una intervención en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y participó en una audiencia pública. La Sala evidenció que, como consecuencia de la intervención, se suscitó un amplio debate sobre el punto de la participación e incluso “tal tema siguió latente en el trámite legislativo, hasta el punto de que fue determinante y generó la modificación de la iniciativa, cuando el proceso siguió su curso en el Senado de la República”. De ahí que se calificara la intervención como activa y determinante.

 

27.   Auto 065 de 2019. El tribunal estudió el impedimento del viceprocurador General de la Nación en el proceso de constitucionalidad contra una norma del Decreto 1512 de 2018[34]. La Corte señaló que la causal de impedimento que se funda en la expedición de la norma acusada supone demostrar: “(i) la participación activa del funcionario en el proceso de formación de la norma objeto de control; (ii) y que dicha actuación haya sido determinante en el proceso de formación de la disposición que es objeto de control constitucional”.

 

28.   En esa oportunidad se aceptó el impedimento al encontrar acreditados tales parámetros en tanto el funcionario presentó un concepto técnico que sirvió de fundamento para la expedición de la norma objetada. La Sala concluyó que “la participación activa y determinante consistente en presentar y justificar ante el Gobierno Nacional la necesidad de un Decreto Ley para la reestructuración de la planta de personal de la PGN claramente se traduce en una intervención en el proceso de formación de la norma que se  subsume dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991”.

 

29.   Auto 049 de 2021. La Corte aceptó el impedimento presentado por la procuradora general para conceptuar sobre la demanda contra una norma de Ley 2003 de 2019[35] en tanto participó en la sanción del texto de la ley en calidad de ministra de Justicia y del Derecho. La Sala reiteró que “la sanción es un requisito obligatorio e inexorable de existencia y validez de las leyes, mediante el cual el Gobierno lo aprueba, y da fe de su existencia y autenticidad y culmina el proceso de su formación”. En consecuencia, consideró que haber sancionado la ley “permite suponer que no encontró ningún reparo de inconstitucionalidad en la norma demandada, [de manera que] de no aceptar el impedimento invocado, el concepto que podría rendir la Procuradora General de la Nación, (…) no tendría la objetividad e imparcialidad necesarias”.

 

30.   Auto 2636 de 2023. La Sala estudió el impedimento presentado por la procuradora general de la Nación para conceptuar sobre la constitucionalidad de la ley aprobatoria del Tratado sobre traslado de personas condenadas entre la República de Perú y la República de Colombia[36]. La Corte aceptó el impedimento al constatar que la funcionaria participó en el trámite de elaboración del proyecto de ley aprobatorio del tratado.

 

31.   Lo anterior, porque para ese momento fungía como ministra de Justicia y del Derecho y, bajo esa calidad, conformaba y presidía el Consejo Superior de Política Criminal que emitió concepto favorable frente al trámite legislativo. Además, la corporación consideró que, en tanto el tratado tiene como objeto el traslado de personas condenadas penalmente, “es clara la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho en la elaboración, negociación, trámite, suscripción y presentación para la aprobación de dicho instrumento internacional por parte la Rama Legislativa, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores”.

 

32.   Auto 186 de 2024. La Corte adoptó una decisión similar al aceptar el impedimento de la procuradora general para conceptuar sobre la constitucionalidad de la ley que aprobó el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe. Esto, porque en calidad de ministra de Justicia y del Derecho, participó en las etapas que antecedieron a la aprobación del instrumento sometido a control. En este caso, la funcionaria fue quien radicó ante el Congreso la iniciativa que dio lugar a la expedición de la ley aprobatoria[37].

 

33.   De lo expuesto se tiene que la causal de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional es objetiva y se configura cuando se acredita la participación determinante y activa del funcionario que la invoca en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control. La comprobación de tales parámetros exige verificar que la participación no sea circunstancial o irrelevante, sino que haya tenido una incidencia directa en la consolidación de la disposición estudiada.

 

4.   Análisis del impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 1551 de 2012

 

34.   El procurador general de la Nación manifestó impedimento para rendir concepto en el proceso de la referencia por considerar que se encuentra incurso en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional. El procurador aseguró que participó de forma verbal y escrita durante el trámite legislativo, en ejercicio de las funciones que ejerció como secretario general del Senado de la República.

 

35.   En concreto, explicó que, en ejercicio sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias: i) intervino en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio en los debates correspondientes; ii) además de verificar y certificar el respeto a las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario, asesoró a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad del proyecto legislativo; iii) suscribió el cuerpo legal junto con el presidente del Senado de la República, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad del texto aprobado por los parlamentarios; y iv) atendió los requerimientos probatorios de la Corte Constitucional sobre el trámite parlamentario.

 

4.1.Alcance y naturaleza de las funciones a cargo del secretario general del Senado de la República[38]

 

36.   Para resolver el impedimento planteado es necesario, de manera preliminar, hacer referencia al alcance de las funciones a cargo del secretario general del Senado de la República. El artículo 47 de la Ley 5 de 1992 establece que son deberes del secretario general de cada Cámara los siguientes:

 

“1. Asistir a todas las sesiones.

 

2. Llevar y firmar las actas debidamente.

 

3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria.

 

4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumpla en la corporación.

 

5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por el Presidente.

 

6. Informar regularmente al Presidente de todos los mensajes y documentos dirigidos a la corporación, y acusar oportunamente su recibo.

 

7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolución de los documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.

 

8. Coordinar la grabación de las sesiones plenarias y vigilar la seguridad de las cintas magnetofónicas y las actas.

 

9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documentos, enseres y demás elementos a su cargo.

 

10. Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura y entregarlo a la oficina de archivo del Congreso, acompañado de un inventario general y un índice de las diversas materias que lo componen.

 

11. Disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso.

 

12. Expedir las certificaciones e informes -si no fueren reservados- que soliciten las autoridades o los particulares.

 

13. Mantener debidamente vigilados y custodiados los expedientes sobre investigaciones que se adelanten en la corporación a los altos funcionarios del Gobierno, y darles el trámite debido. Así mismo, las actas y documentos que de ella emanen.

 

14. Disponer, de acuerdo con la Presidencia, de las instalaciones locativas de la corporación cuando se lo requiera.

 

15. Los demás deberes que señale la corporación, la Mesa Directiva, y los inherentes a la misma naturaleza del cargo”.

 

37.   El artículo 289 de la Ley 5 establece que el secretario general de cada una de las cámaras hará público el registro de declaración de intereses privados de los congresistas -al que hace referencia el artículo 287 de dicha normatividad- y lo expresará en la Gaceta del Congreso; el artículo 385 determina que ese funcionario debe firmar las resoluciones de nombramiento de los empleados del Congreso de la República; y los artículos 367 y 377 le asignan las funciones dirigidas a efectuar la organización legislativa del Congreso y suscribir las decisiones administrativas del director general administrativo del Senado.

 

38.   Por otro lado, los artículos 35, 36, 130, 144 y 231 de la Ley 5 de 1992 prevén que los secretarios generales de las comisiones y de las plenarias tienen las siguientes funciones relacionadas con el principio de publicidad: i) publicar en la Gaceta del Congreso el acta de las sesiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y toda la información que tenga relación con el trámite legislativo; ii) fungir como directores de la sección respectiva de ese medio de comunicación; y iii) en casos eventuales, garantizar dicho principio a través de las plataformas tecnológicas institucionales.

 

39.   Mediante la Resolución 008 de 2011, la Mesa Directiva del Senado de la República adoptó el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias para su Área Legislativa. Sobre la naturaleza del cargo de secretario general del Senado, la resolución establece que “le corresponden funciones de dirección, asesoramiento, coordinación, formulación y adopción de planes, programas y proyectos inherentes al funcionamiento y procedimiento de la gestión legislativa y administrativa de la Corporación”. Dicho acto administrativo definió como funciones generales las siguientes:

 

“1. Desarrollar, ejecutar y supervisar los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones propios del Área Legislativa de acuerdo con lo establecido en el Plan de Desarrollo Institucional.

 

2. Coordinar y realizar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno y eficiente cumplimiento de los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones a su cargo.

 

3. Aplicar las normas y procedimientos administrativos y legislativos propios del Área a su cargo.

 

4. Rendir los informes que le sean solicitados y los que normalmente deba presentar acerca de la gestión legislativa en cada vigencia.

 

5. Asignar funciones, supervisar el trabajo y expedir certificados de cumplimiento de los servicios prestados por contratistas asignados a la Secretaría General.

 

6. Responder por la aplicación de los métodos y procedimientos de control interno de la Secretaría General.

 

7. Procurar por el buen uso y racionalización de los recursos físicos y técnicos que utiliza en la Secretaría General.

 

8. Coordinar con la División de Planeación y Sistemas la implementación y actualización de los sistemas de información que garanticen agilidad y confiabilidad en los procesos en que interactúa la Comisión.

 

9. Las demás que le sean asignadas por la Mesa Directiva del Senado de la República y que correspondan a la naturaleza del empleo, de acuerdo con el Área de desempeño”.

 

40.   En el Auto 191 de 2025, la Sala Plena de esta corporación explicó que, de conformidad con las normas previamente citadas, el secretario general del Senado “tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan. Es decir, su intervención se circunscribe al ámbito del procedimiento formal que sigue el Congreso para la formación de las leyes”[39].

 

41.   De ahí que la Corte deba, en cada caso, evaluar la configuración de la causal de impedimento “con precaución y detenimiento”[40]. Esto significa que la intervención del actual procurador general de la Nación como secretario general del Senado en el trámite legislativo de la Ley 1551 de 2012 “no implica la configuración automática de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control constitucional”[41]. Al respecto, en la referida providencia se dijo lo siguiente:

 

“[L]a causal de impedimento aludida exige que el procurador general de la nación demuestre la existencia de alguna circunstancia particular que permita considerar que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas. Esto, al punto de que debe ser relevado del cumplimiento del deber superior de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad. Como es natural, la carga de argumentar y probar los fundamentos fácticos que configuran la causal de impedimento se encuentra en cabeza del procurador general de la nación, y no en la Sala Plena de la Corte Constitucional”.

 

42.    Para determinar si se configura la causal, la Sala podrá tener en cuenta, entre otras circunstancias[42]: i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones[43]; ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte.

 

43.   Al respecto, en el Auto 191 de 2025, la Corte explicó que “tratándose de procesos en los que la Sala Plena tiene competencia para analizar de manera oficiosa los aspectos formales del trámite legislativo, o de procesos en los que, vía acción pública de inconstitucionalidad, se alega la existencia de un vicio de procedimiento, en principio, el impedimento formulado por el ahora procurador general de la nación -otrora secretario general del Senado de la República-, con base en la causal objeto de estudio, estaría llamado a prosperar. Esto es así porque, como ya indicó, quien ejerce el cargo de secretario general del Senado tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan”. En todo caso, precisó que incluso en ese evento, la aceptación del impedimento no es automática, pues ello se deberá analizar en cada caso.

 

44.   Por el contrario, “respecto de los procesos de constitucionalidad en los que la Corte solo analiza la norma objeto de control a la luz de parámetros sustanciales o materiales o de cargos de inconstitucionalidad de fondo, en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el procurador general de la nación deberá demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte”[44].

 

45.             En el Auto 191 de 2025, la Sala Plena declaró fundado el impedimento formulado por el actual procurador general de la Nación dentro del proceso LAT-501, por cuanto se verificó que aquel, en calidad de secretario general del Senado de la República, participó de “manera activa y determinante en el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la norma objeto de control constitucional”[45]. Esto porque debido a las funciones que desempeñaba como secretario general, su actuación se circunscribió a organizar el procedimiento legislativo y procurar su validez. Lo anterior, sumado a que, en ese caso, la Corte efectuaría un control integral de la ley aprobatoria de un tratado internacional, es decir, estudiaría tanto los aspectos formales como materiales del instrumento y la ley aprobatoria, por lo que se concluyó que su participación se subsumía dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control.

 

4.2. El impedimento presentado por el procurador general de la Nación para conceptuar sobre la constitucionalidad de la Ley 1551 de 2012 es infundado

 

46.        El procurador general de la Nación invocó la configuración de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma enjuiciada. De manera puntual, afirma que, en su antigua condición de secretario general del Senado de la República, participó en el trámite de formación de la Ley 1551 de 2012. Al respecto, el procurador explicó que, en cumplimiento de tales funciones, realizó las siguientes actuaciones[46]:

 

(i) Intervine en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio en los debates correspondientes;

 

(ii) Durante el debate de la iniciativa, además de verificar y certificar el respeto a las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario (v. gr. publicidad de textos y proposiciones, verificación de quorum y mayorías, resultados de las votaciones, garantías de deliberación, etc.), asesoré a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad del proyecto legislativo (v. gr. reservas de ley, unidad de materia, conceptos de impacto fiscal, etc.); y

 

(iii) Suscribí [el] cuerpo legal junto con el presidente del Senado de la República, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad del texto aprobado por los parlamentarios[47].

 

47.        El procurador general de la Nación precisó que: “en calidad de secretario general del Senado de la República, atendi[ó] los requerimientos probatorios de la Corte Constitucional sobre el trámite parlamentario, según consta en los informes respectivos incorporados al expediente”[48]. Igualmente, advirtió que su participación en el trámite legislativo constaba en las gacetas del Congreso 603 de 2015, 362 de 2016, 91 de 2017 y 1128 de 2019.

 

48.        Conforme a los criterios establecidos en el Auto 191 de 2025, le corresponde a la Corte verificar si se encuentra demostrada la causal objetiva invocada.

 

49.        De acuerdo con las gacetas del Congreso mencionadas en el impedimento formulado, en ejercicio del cargo de secretario general de esa célula legislativa, el ahora procurador general de la Nación adelantó las siguientes actuaciones: (i) certificó la recepción del proyecto de ley y su exposición de motivos; (ii) remitió estos documento a la Comisión Segunda Constitucional permanente del Senado de la República, para que esta impartiera el trámite correspondiente; (iii) anunció dicho proyecto para su discusión en la plenaria del Senado; (iv) leyó y certificó la aprobación del orden del día; (v) en esa oportunidad, también hizo el llamado a lista de los senadores y certificó el quorum para deliberar y para decidir; (v) cerró el registro electrónico e informó el resultado de la votación de la proposición con la cual terminaba el informe de ponencia; y (vi) certificó la aprobación del texto definitivo del proyecto de ley en la sesión plenaria del Senado del 4 de marzo de 2021.

 

50.        De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que, en efecto, en ejercicio del cargo de secretario general del Senado, el procurador general de la Nación intervino en el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la norma objeto de control constitucional. En consonancia con las funciones propias de ese cargo, las gacetas del Congreso mencionadas en el escrito de impedimento dan cuenta de que su participación se limitó a organizar ese procedimiento y procurar su validez.

 

51.        La participación del procurador general de la Nación, en la expedición de la norma objeto de control constitucional, fue activa y determinante en lo relativo a la organización del procedimiento legislativo.

 

52.        Sin embargo, dicha participación no se subsume, teniendo en cuenta el cargo sobre el que le corresponde decidir a la Corte en el expediente de la referencia, dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control. Tal conclusión se apoya en el hecho de que dicha intervención no guarda relación con el asunto que debe resolver este tribunal. En efecto, el tipo de cargo planteado en la demanda y que fue admitido por el despacho sustanciador en el Auto del 9 de octubre de 2024 se fundamenta en la posible configuración de un vicio de fondo -posible desconocimiento de la autonomía territorial-, sin que sobre ello exista referencia alguna en la manifestación presentada por el procurador general de la Nación. De este modo, la Corte Constitucional evidencia que las razones invocadas por el procurador general de la Nación para motivar su impedimento en este asunto no guardan alguna relación con las funciones asumidas durante la formación de la norma cuestionada.

 

53.        En consecuencia, la Sala Plena declarará infundado el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir el concepto dentro del expediente D-15542.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-15542.

 

SEGUNDO. Contra esta decisión no procede ningún recurso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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